Kein Pass, keine Einbürgerung? Das BVerwG-Stufenmodell zur Identitätsklärung erklärt

Diese Frage stellt sich in unserer Kanzlei regelmäßig: Ein Mandant lebt seit Jahren legal in Deutschland, zahlt Steuern, spricht gut Deutsch – und scheitert trotzdem bei der Einbürgerung. Nicht wegen der Sprache. Nicht wegen des Einkommens. Sondern weil er keinen Reisepass vorlegen kann.

Für Geflüchtete aus Syrien oder Afghanistan ist das keine Seltenheit. Viele sind ohne Reisedokumente nach Deutschland gekommen – oder können keinen neuen Pass beantragen, weil sie dafür Kontakt zu genau dem Regime aufnehmen müssten, vor dem sie geflohen sind. Was dann?

Das Bundesverwaltungsgericht hat am 18. Dezember 2025 (Aktenzeichen: 1 C 27.24) eine wichtige Entscheidung gefaellt. Es hat das sogenannte Stufenmodell zur Identitätsklärung weiterentwickelt – das bedeutet: Es gibt eine klare Rangfolge, was Antragssteller zur Identitätsklärung beibringen müssen – und unter welchen Voraussetzungen alternative Dokumente anerkannt werden können, wenn ein Pass nicht beschaffbar ist. Das Urteil veraendert die Praxis in laufenden Einbürgerungsverfahren.

Was das für Ihren Fall bedeutet – und worauf es in der Praxis bei Behördenterminen in Köln und NRW ankommt – erkläre ich in diesem Beitrag. Alle Grundlagen zum Einbürgerungsrecht finden Sie auf unserer Übersichtsseite.

Was ist das Stufenmodell – und warum gibt es das überhaupt?

Bevor das Stufenmodell entwickelt wurde, gab es eine unbefriedigende Situation: Entweder man hat einen Pass – oder man wird nicht eingebürgert. Klingt simpel, ist aber für betroffene Geflüchtete schlicht unzumutbar.

Das BVerwG hat deshalb ueber mehrere Urteile hinweg ein abgestuftes System entwickelt: Wer keinen Pass vorlegen kann, muss nachvollziehbar begründen, dass er alle erreichbaren Möglichkeiten zur Erlangung des Passes ausgeschöpft hat. Erst dann darf die Behörde – unter strengen Voraussetzungen – andere Wege zulassen.

Das Modell ist kein Freibrief. Es setzt echte Mitarbeit voraus. Wer nur behauptet, keinen Pass beschaffen zu können, ohne das zu belegen, wird damit nicht durchkommen. Aber wer wirklich in einer Beweisnot ist und das dokumentiert, bekommt eine faire Chance.

Das Stufenmodell auf einen Blick

• Stufe 1 – Nationalpass: Regelfall. Immer zuerst zu versuchen.
• Stufe 2 – Passersatz / amtl. Lichtbildausweis: Pass objektiv unmöglich oder subjektiv unzumutbar.
• Stufe 3 – Sonstige amtl. Urkunden: Auch Stufe 2 nicht erreichbar. Moegliche Urkunden: Führerschein, Wehrpass.
• Stufe 4 – Beweismittel nach § 26 VwVfG: Keinerlei Dokumente verfuegbar. Moegliche Beweismittel: Zeugen, Gutachten, Belege.
• Stufe 5 – Eigene Angaben des Bewerbers: Letzter Ausweg. Nur nach vollstaendiger Mitwirkung und Gesamtwuerdigung.

Die fuenf Stufen – was sie bedeuten und wo es in der Praxis hakt

Stufe 1: Der Pass

Der Nationalpass ist der Regelfall. Das BVerwG ist da eindeutig: Ein Pass ist ein international anerkanntes Dokument, das nicht nur die Identität, sondern auch die Staatsangehörigkeit verbindlich nachweist. Kein anderes Dokument leistet das in dieser Form.

In der Praxis erleben wir in Köln regelmäßig, dass Behörden hier sehr streng sind – zu streng, würde ich sagen. Es reicht nicht, einmal beim Konsulat angerufen zu haben und dann zu sagen: „Die wollten mir keinen Pass geben.“ Die Behörde erwartet einen dokumentierten, ernsthaften Versuch. Was das heisst: schriftliche Anfragen, Nachweise ueber etwaige Ablehnungen, im Zweifel mehrere Versuche.

Und ja, das ist bürokratisch und manchmal auch emotional belastend. Aber es gehört zur Mitwirkungspflicht. Das Einbürgerungsgesetz 2024 hat diese Anforderungen weiter konkretisiert.

Stufe 2: Passersatz und amtliche Lichtbildausweise

Hier liegt die wichtigste Neuerung des BVerwG-Urteils vom Dezember 2025. Bisher war die Einordnung der Ersatzdokumente nicht ganz klar – sie wurden teilweise schon auf Stufe 1 als „hilfsweise“ Nachweise behandelt. Das Gericht hat jetzt klargestellt: Diese Dokumente kommen erst auf Stufe 2 zum Zug.

Was bedeutet das? Die Behörde darf eine syrische Identitätskarte nicht einfach gleichwertig neben den Pass stellen und sagen: „Beides waere möglich gewesen, wir akzeptieren nur den Pass.“ Sie muss erst prüfen, ob die Passbeschaffung wirklich unmöglich oder unzumutbar war – und dann, wenn das der Fall ist, die Identitätskarte akzeptieren.

Unzumutbar ist die Passbeschaffung insbesondere dann, wenn jemand Flüchtlingsstatus hat. Denn mit dem Flüchtlingsstatus geht einher, dass der Betreffende den Schutz seines Herkunftsstaates gerade nicht in Anspruch nehmen kann oder will. Ihn zu verpflichten, zum syrischen oder afghanischen Konsulat zu gehen, um einen Pass zu beantragen, widerspricht diesem Schutzgedanken. Mehr zum Asylrecht und Flüchtlingsschutz in unserer Kanzlei.

Stufe 3: Führerschein, Wehrpass und Co.

Wenn auch amtliche Lichtbildausweise nicht beschafft werden können, kommen weitere amtliche Dokumente in Betracht: Führerschein, Dienstausweis, Wehrpass. Diese haben natuerlich eine deutlich geringere Beweiskraft. Allein werden sie selten reichen – aber in Kombination mit anderen Indizien können sie die Identität mit ausreichender Sicherheit belegen.

In der Praxis spielt diese Stufe vor allem bei Mandanten eine Rolle, die zwar nie einen Pass hatten, aber aus ihrem Herkunftsland andere amtliche Unterlagen mitgebracht haben – zum Beispiel einen alten Führerschein oder einen Militaerausweis.

Stufe 4: Zeugen, Gutachten, andere Beweismittel

Hier wird es schwierig. Gem. § 26 VwVfG sind alle zulässigen Beweismittel des Verwaltungsverfahrensrechts denkbar – Zeugenaussagen, Gutachten, Urkunden, Augenschein. In der Praxis begegne ich dieser Stufe selten, weil die meisten Mandanten zumindest noch ein Dokument aus Stufe 2 oder 3 vorweisen können. Aber sie existiert – und das ist wichtig für die Faelle echter Dokumentenlosigkeit.

Stufe 5: Nur die eigenen Angaben

Das ist die absolute Ausnahme. Und ich betone: wirklich die Ausnahme. Die Behörde kann die Identität allein auf Basis der Aussagen des Bewerbers feststellen – aber nur nach einer umfassenden Würdigung aller Umstaende. Das heisst: Die Geschichte muss lückenlos sein, die Angaben müssen konsistent sein, und es muss nachvollziehbar sein, warum absolut keine Dokumente beschafft werden konnten.

Wer versucht, ueber diese Stufe eine Einbürgerung zu erwirken, braucht in der Regel anwaltliche Unterstützung. Die Argumentation ist komplex und die Fehlerquote ohne juristische Begleitung hoch.

Was das für laufende Verfahren in Köln und NRW bedeutet

Ich erlebe es immer wieder: Mandanten kommen zu mir, weil ihr Antrag bei der Einbürgerungsbehoerde Köln – oder in Düsseldorf, Bonn, Leverkusen – abgelehnt wurde. Haeufigste Begründung: „Die Identität ist nicht hinreichend geklärt.“ Manchmal ist da tatsaechlich noch Mitarbeit des Mandanten nötig. Aber manchmal wurde das Stufenmodell von der Behörde schlicht nicht richtig angewendet.

Das BVerwG-Urteil vom Dezember 2025 ist dabei ein wichtiges Werkzeug: Es zwingt Behörden dazu, die Reihenfolge einzuhalten. Wer einen Ablehnungsbescheid hat, sollte prüfen lassen, ob die Behörde die Reihenfolge des Stufenmodells beachtet hat – und ob die Frage der Unzumutbarkeit überhaupt ernsthaft geklärt wurde. Wenn die Behörde trotz vollständiger Unterlagen nicht entscheidet, kann eine Untätigkeitsklage bei der Einbürgerung der nächste Schritt sein.

Ein konkretes Beispiel: Ein syrischer Mandant mit Flüchtlingsstatus hat eine syrische Identitätskarte vorgelegt. Die Behörde hat den Antrag abgelehnt mit der Begründung, nur ein Pass würde genügen. Nach dem neuen Urteil ist das so pauschal nicht mehr haltbar – es muss zuerst geprüft werden, ob die Passbeschaffung dem Mandanten zumutbar war.

Solche Fehler in Bescheiden aufzudecken und dann im Widerspruchs- oder Klageverfahren geltend zu machen, ist genau die Arbeit, die einen Unterschied macht.

Kanzlei Koschuaschwili Köln: Beratung bei Identitätsklärung im Einbürgerungsverfahren

Ich begleite Einbürgerungsverfahren mit ungeklärter Identität seit Jahren – und kenne die typischen Fehlerquellen auf beiden Seiten: bei Mandanten, die zu wenig dokumentieren, und bei Behörden, die das Stufenmodell nicht korrekt anwenden.

Wenn Sie ohne gültigen Pass eingebürgert werden möchten oder Ihr Antrag wegen Identitätsklärung abgelehnt wurde, sprechen Sie mich an. Als Anwalt für Einbürgerung in Köln berate ich auf Deutsch, Russisch und Georgisch.

Ich helfe Ihnen bei:

• Prüfung, ob Ihre Identität aus rechtlicher Sicht ausreichend geklärt ist
• Vorbereitung aller Dokumente und Begründungen für den Behördentermin
• Argumentation zur Unzumutbarkeit der Passbeschaffung (insb. bei Flüchtlingsstatus)
• Widerspruch gegen Ablehnungsbescheide wegen ungeklärter Identität
• Klage beim Verwaltungsgericht, wenn der Widerspruch keinen Erfolg hat